Cato Blankenstein

Nederland heeft te kampen met grote woningnood. Tot 2030 moeten er bijna een miljoen woningen worden gebouwd, waarvan twee derde in de categorie betaalbare huur en koop. Het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting beoogt het Rijk en de provincies uit te rusten met een aantal nieuwe instrumenten om lokaal te sturen op de bouw van betaalbare woningen en de verdeling van woonruimte. Daartoe voorziet het wetsvoorstel in wijzigingen van de Algemene wet bestuursrecht, de Huisvestingswet 2014, de Omgevingswet, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Woningwet. Het wetsvoorstel is op 7 maart naar de Tweede Kamer gestuurd. Tegelijkertijd is ook een ontwerpbesluit Versterking regie volkshuisvesting en een conceptregeling Versterking regie volkshuisvesting ter consultatie gegaan. Hierin worden onderdelen van het wetsvoorstel uitgewerkt. Benieuwd naar de wijzigingen? Lees snel verder! Regierol overheid Verplicht volkshuisvestingsprogramma Het wetsvoorstel voorziet in de verplichting voor het Rijk, provincies en gemeenten om een volkshuisvestingsprogramma vast te stellen. In het volkshuisvestingsprogramma moet concreet worden gemaakt hoeveel woningen en op welke locaties provincies en gemeenten gaan bouwen. Ook moet worden vastgelegd voor welke doelgroep wordt gebouwd, zodat ook voldoende woningen worden gerealiseerd voor bepaalde groepen zoals ouderen of studenten. Provincies en gemeenten moeten samen zorgen voor voldoende woningenbouwlocaties in het omgevingsplan. Er moet worden voorzien in 130% plancapaciteit, zodat vertraging of uitval wordt ondervangen. Instrumentarium Omgevingswet Het onderwerp volkshuisvesting wordt één van de kerndoelen van de Omgevingswet. Dat maakt dat de instrumenten van de Omgevingswet (mede) ingezet kunnen worden met het oog op het belang van de volkshuisvesting. Rijk en provincies kunnen bijvoorbeeld instructieregels over volkshuisvesting gaan geven. Daarmee krijgen Rijk en provincies belangrijke sturingsinstrumenten waarmee gemeenten kunnen worden opgedragen om bepaalde type woningen op bepaalde locatie in het Omgevingsplan mogelijk te maken. Voldoende betaalbare woningen Rijksinstructieregels Teneinde te zorgen voor een groter aanbod van betaalbare koop- en huurwoningen voorziet het ontwerpbesluit in een aantal instructieregels voor het volkshuisvestingsprogramma. De instructieregels bevatten de verplichting dat twee derde van de nieuwbouw op nationaal, regionaal en lokaal niveau uit betaalbare woningen moet bestaan. Verder voorziet in het ontwerpbesluit in standaarddefinities ten aanzien van een sociale huurwoning, een middenhuurwoning en betaalbare koopwoning. In het volkshuisvestingsprogramma én in het Omgevingsplan moeten provincies en gemeenten deze definities aanhouden. De instructieregels zijn ook gericht op een betere balans in de woningvoorraad in de regio en in de gemeenten. In de grote steden is het aandeel sociale huur nu doorgaans relatief hoog, in kleine gemeenten juist relatief laag. De instructieregels bepalen dat gemeenten waarbinnen het aandeel sociale huur onder het landelijk gemiddelde ligt, verplicht worden bij de nieuwbouwopgave in ten minste 30% sociale huur te voorzien. Gemeenten die boven het landelijk gemiddelde zitten, worden juist verplicht om ten minste 40% van de opgave voor middeninkomens te bouwen. Prestatieafspraken woningcorporaties Een deel van de woningen in het betaalbare segment wordt door woningcorporaties gerealiseerd. Tot 2030 zullen de woningcorporaties 250.000 sociale huurwoningen en 50.000 middenhuurwoningen bouwen. Hierover maken gemeenten met de woningcorporaties prestatieafspraken, waarin wordt vastgelegd waar en wanneer de woningen worden gebouwd. Over de prestatieafspraken kunnen geschillen ontstaan. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om zo’n geschil aan de minister voor te leggen voor een bindende uitspraak. Daarnaast wordt het werkgebied van woningcorporaties uitgebreid naar de hele provincie. Urgentie woningzoekenden Verplichting urgentieregeling Op grond van de Huisvestingswet 2014 kunnen gemeenten in hun huisvestingsverordening een urgentieregeling opnemen. Met zo’n regeling komen urgent woningzoekenden, zoals jongeren die uitstromen uit de jeugdzorg, of vrouwen die in een vrouwenopvang hebben verbleven, met voorrang in aanmerking voor huisvesting. Niet iedere gemeenten heeft zo’n regeling. Urgent woningzoekenden komen daarom vaak in de grote gemeenten terecht, die doorgaans wel zo’n regeling hebben.  Om ook hier een betere balans te bereiken in de verdeling van woningen in gemeenten onder urgent woningzoekenden, wordt het voor iedere gemeente verplicht een huisvestingsverordening op te stellen met een urgentieregeling. Er gelden bovendien strikte voorwaarden voor welke groepen in alle gemeenten recht op urgentie moeten krijgen. Ook verplicht het wetsvoorstel tot het maken van regionale afspraken over de verdeling van de huisvesting voor urgent woningzoekenden. Versnelling procedures? Om de woningbouwopgave tot 2030 te verwezenlijken, vindt de wetgever het nodig om de doorlooptijd van woningbouwprojecten te verkorten. Wanneer tegen omgevingsvergunningen voor woningbouw tot aan de Raad van State wordt geprocedeerd, treedt in de regel ernstige vertraging op. Ontwikkelaars kiezen er in de praktijk meestal voor om pas te beginnen met bouwen nadat de vergunning onherroepelijk is. Bouwen zonder onherroepelijke vergunning is immers op eigen risico. Bovendien willen externe financiers een ontwikkeling pas financieren als sprake is van een onherroepelijke omgevingsvergunning om te bouwen. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om beroepsprocedures voor woningbouw te versnellen. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën projecten worden aangewezen waarvoor beroep in één instantie (bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) en een uitsprakentermijn van 6 maanden geldt. In het ontwerpbesluit heeft de minister woningbouwprojecten voor 12 woningen of meer aangewezen als zo’n categorie. Met name op dit onderdeel van het wetsvoorstel is veel kritiek gekomen. De Afdeling Advisering van de Raad van State heeft haar ernstige twijfel uitgesproken over de vraag of de versnelde beroepsprocedure in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak wel uitvoerbaar is. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft immers nu al te kampen met een grote werkvoorraad en personele tekorten. Op grond van de Crisis- en herstelwet gold bovendien (tot 1 januari 2024) ook al een uitsprakentermijn van zes maanden voor projecten bestaand uit meer dan 11 woningen. Die termijn werd in de praktijk al nooit gehaald. Het is daarom maar zeer de vraag of dit onderdeel van het wetsvoorstel daadwerkelijk tot een versnelling in de doorlooptijd gaat leiden. Tot slot De regierol van de overheid als het gaat om regie op betaalbare woningen en het verstevigen van de lokale prestatieafspraken is een nieuw fenomeen. De regie op aantallen woningen en locaties is oude wijn in nieuwe zakken. In de periode 1995-2005 werden zogenaamde VINEX-gemeenten (Vierde Nota ruimtelijke ordening Extra) gestimuleerd om de woningbouwproductie op te voeren. Dat was een groot succes. De toenmalige WRO voorzag in een interventiebevoegdheid voor de minister van VROM voorzover het nationaal ruimtelijk beleid werd doorkruist door de provincie die toen nog verantwoordelijk was voor de goedkeuring van bestemmingsplannen. De minister beschikte over een vervangingsbevoegdheid om zijn eigen besluit omtrent goedkeuring in de plaats te stellen van het besluit van GS. Ook nu blijven met name de randstedelijke provincies achter met het faciliteren van woningbouwlocaties terwijl gemeenten wel willen en interventie-instrumenten verdwenen zijn. Met dit wetsvoorstel worden in zoverre in feite de oude interventie-instrumenten weer herintroduceerd.  

Op 7 februari 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een interessante uitspraak gedaan over vergunningvrij bouwen in het achtererfgebied. De uitspraak illustreert eens te meer dat het vóór de Omgevingswet knap lastig was om vergunningvrij bouwen op lokaal niveau aan banden te leggen. Hoe werkt het nu onder de Omgevingswet? Dat en meer bespreken we in dit blog! De uitspraak De zaak (klik hier voor de uitspraak) ging over het bestemmingsplan voor de Amsterdamse wijk Oud West. Om deze wijk beter bestand te maken tegen de negatieve gevolgen van klimaatverandering, had de gemeenteraad in het plan een vergunningplicht opgenomen voor de verstening van tuinen. Zowel het bouwen van gebouwen als het aanbrengen van verhardingen werd vergunningplichtig. Daarmee werd beoogd vergroening van de wijk te bevorderen om deze zo minder kwetsbaar te maken voor de gevolgen van extreme neerslag, droogte en hoge temperaturen.   Het oprichten van bouwwerken in het achtererfgebied was vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet vergunningvrij gelet op artikel 2.1, derde lid van de Wabo in samenhang met artikel 2, onder 3 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De raad verklaarde deze regel echter niet van toepassing op de locaties waarop de bestemming “Tuin” zou komen te rusten. Omdat het Bor afkomstig is van de landelijke regelgever, mag daar op lokaal niveau volgens vaste rechtspraak van de Afdeling niet zomaar van worden afgeweken. Alleen wanneer het gelet op locatie-specifieke omstandigheden noodzakelijk is voor een goede ruimtelijke ordening, kan een planregeling worden opgenomen die vergunningvrij bouwen “aan banden legt” – in de woorden van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2018:571). Om te motiveren dat deze locatie-specifieke omstandigheden inderdaad aanwezig waren, had de raad het plangebied verdeeld in 151 bouwblokken. Deze bouwblokken werden beoordeeld aan de hand van 7 factoren (afstand tot koelte, stedelijk hitte eiland-effect, gevoelstemperatuur, regenwateraccumulatie, aanwezigheid van een polderriool, cultuurhistorische waarden en percentage groen/grijs op openbaar terrein). Als op zijn minst twee van deze factoren aanwezig waren ter plaatse van het bouwblok, was het bebouwen van de tuin vergunningplichtig. Bij alle bouwblokken werd hieraan voldaan. Volgens de Afdeling waren deze beoordelingscriteria niet voldoende locatie-specifiek. Zo oordeelde zij dat hitte-accumulatie een algemeen probleem is voor stedelijk gebied in Nederland. Ook was een volgens de Afdeling een laag percentage openbaar groen, te weten lager dan 30%, niet ongebruikelijk voor stedelijk gebied in Nederland. Verder verschilden de factoren ‘stedelijk hitte-eilandeffect’ en ‘kans op hittestress’ zich te weinig van elkaar. Tot slot overwoog de Afdeling dat op niet alle door de raad aangewezen plaatsen daadwerkelijk sprake was van cultuurhistorische waarden. Kortom, het lukt de raad niet om overtuigend te motiveren waarom vergunningvrij bouwen in het achtererf voor een gehele stadswijk, in het licht van de landelijke regelgeving in het Bor, kon worden uitgesloten. Klimaatadaptatie onder het nieuwe stelsel Het bestemmingsplan Oud West illustreert de steeds grotere behoefte van gemeenten om op lokaal niveau regels te stellen met het oog op klimaatadaptatie en inwoners te beschermen tegen toenemende hitte en neerslag. De Omgevingswet komt gemeenteraden hierin tegemoet. De Omgevingswet gaat uit van een flexibel ruimtelijk stelsel waarin gemeenten als eerst aan zet zijn bij het stellen van regels, zie artikel 2.3, eerste lid van de Omgevingswet. Het “tegengaan van klimaatverandering” is een van de kerndoelen van deze regels, gelet op artikel 2.1, derde lid onder i van de Omgevingswet. Het nieuwe stelsel geeft gemeenten dus een specifieke rechtsbasis voor maatregelen die (de gevolgen van) klimaatverandering willen beperken. Onder het oude stelsel was er geen specifieke rechtsbasis voor klimaatoptreden en moest steeds worden teruggevallen op de eis van een goede ruimtelijke ordening, vergelijk artikel 3.1 van de Wro. In het kader van deze flexibiliteit en decentralisatie, zijn de rijksregels over vergunningvrij bouwen in het achtererf (de tuin) sinds 1 januari 2024 via de zogenoemde Bruidsschat overgeheveld naar de gemeente. De regels over het bebouwen van het achtererfgebied staan in het tijdelijk Omgevingsplan. Daarom zijn deze regels nu nog in alle gemeenten hetzelfde. Maar, op het moment dat steeds meer gemeenten dit tijdelijk Omgevingsplan omzetten naar een definitief Omgevingsplan, zal per gemeente ander beleid kunnen worden gevoerd over bouwen in het achtererfgebied. De gemeenteraad mag dit vergunningplichtig maken. Onze inschatting is dan ook dat de planregeling die gemeenteraad van Amsterdam voorstond, in een Omgevingsplan wel goed mogelijk zou zijn. Gebodsbepalingen Denkbaar is dat een gemeenteraad nog verder zou gaan dan de vergunningplicht door een zogeheten ‘gebodsbepaling’ op te nemen. Dat is een reguleringsmogelijkheid van de raad die met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is geïntroduceerd. Een gemeenteraad zou kunnen overwegen om bijvoorbeeld voor te schrijven dat de tuinen in een woonwijk voor ten minste 50% moet worden vergroend (door verhardingen te verwijderen). Ook is het bijvoorbeeld denkbaar dat een gemeenteraad woningeigenaren verplicht om te zorgen voor voldoende schaduw in en om de woning. Tot slot is voorstelbaar dat de raad woningeigenaren gebiedt om daken te witten, om zonlicht te weerkaatsten, of van sedum dakbedekking te voorzien (groene daken). Het Omgevingsplan kan dus op creatieve manieren worden ingezet om hittestress en hitte-eilanden te voorkomen. Een gebodsbepaling was onder het oude stelsel niet mogelijk. Onder het nieuwe stelsel verandert dat, hoewel het inzetten daarvan zeker niet zonder risico is. De gemeente zal steeds moeten borgen dat het gebod voor alle belanghebbenden evenredig is aan het te dienen doel, bijvoorbeeld door een (ruime) overgangstermijn te bieden of een compensatiemaatregel te treffen. Anders kan in beroep een streep worden getrokken door de gebodsbepaling. Heeft u vragen over dit artikel of vergunningvrij bouwen? Neem dan contact op met Cato Blankenstein of Groucho Marcus. Zij staan u graag te woord.   

Per 1 januari 2024 is de Huisvestingswet 2014 gewijzigd. Met de gewijzigde wet is het onder meer mogelijk geworden voor gemeenten om bij het verlenen van huisvestingsvergunningen vaker voorrang te geven aan personen die een maatschappelijke of economische binding hebben met de gemeente. Ook mogen gemeenten huisvestingsvergunningen bij voorrang gaan verlenen aan personen met een vitaal beroep. Daarnaast wordt de mogelijkheid geboden om betaalbare nieuwbouwkoopwoningen toe te wijzen met een huisvestingsvergunning. Tot slot mogen regels over woonruimtevoorraadbeheer vanaf nu niet alleen met het oog op het voorkomen van schaarste, maar ook met het oog op behoud van leefbaarheid van de omgeving, worden gesteld. Meer weten? Lees snel verder. Voorrang aan woningzoekenden met economische of maatschappelijke binding Op grond van de Huisvestingswet 2014 was het al mogelijk voor gemeenten om in de huisvestingsverordening voor daarin aangewezen categorieën woonruimten te bepalen dat bij de verlening van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden die een economische of maatschappelijke binding hebben met de regio of de gemeente. Een woningzoekenden heeft volgens de Huisvestingswet 2014 een economische binding aan een regio of gemeente indien hij met het oog op de voorzieningen in het bestaan een redelijk belang heeft zich in die regio of gemeente te vestigen. Van maatschappelijke binding aan de regio of gemeente is sprake indien de woningzoekende (a) een redelijk, met de plaatselijke samenleving verband houdend belang heeft zich in die regio of gemeente te vestigen of (b) ten minste zes jaar onafgebroken ingezetene is dan wel gedurende de voorafgaande tien jaar ten minste zes jaar onafgebroken ingezetene is geweest van die woningmarktregio, die gemeente of dat deel van de gemeente. Tot 1 januari 2024 was de mogelijkheid om woningen bij voorrang toe te wijzen aan woningzoekenden met lokale binding (binding aan de gemeente dus, en niet slechts aan de regio) beperkt. Gemeenten mochten tot maximaal 50% van de woningen in een aangewezen categorie woonruimte bij voorrang toewijzen aan woningzoekenden met een economische of maatschappelijke binding aan de woningmarktregio (regionale binding). Binnen dit percentage mocht bij maximaal de helft voorrang worden gegeven aan woningzoekenden met een binding aan de gemeente (lokale binding). Het percentage woningen dat aan personen met lokale binding mocht worden toegewezen kwam dus effectief neer op  ten hoogste 25%. Het onderscheid tussen binding aan de woningmarktregio enerzijds en aan de gemeente (of een deel daarvan) anderzijds is met de gewijzigde wet losgelaten. Het wordt dus mogelijk om binnen het percentage van maximaal 50% van de aangewezen categorieën woonruimte de woningen volledig toe te wijzen aan personen met een lokale binding (artikel 14, lid 2). In de memorie van toelichting staat hierover dat gemeenten de laatste jaren steeds vaker gebruik maken van de bevoegdheid om regels te stellen over voorrang in de huisvestingsverordening. De behoefte om woningen toe te wijzen aan personen met een lokale binding neemt toe, zo blijkt uit onderzoek. Om te waarborgen dat de lokale huisvestingsverordening, en de daarin opgenomen regels over toewijzing aan woningzoekenden met lokale binding, is afgestemd op de andere huisvestingsverordeningen in de regio, is het college van burgemeester en wethouders verplicht om afstemming te plegen met de andere colleges in de woningmarktregio (artikel 6, lid 2). Voorrang aan vitale beroepen Volledig nieuw in de gewijzigde Huisvestingswet 2014 is de mogelijkheid om binnen de groep woningzoekenden met lokale binding bij voorrang een huisvestingsvergunning te verlenen aan personen met een vitaal beroep. In het oog springende voorbeelden zijn leerkrachten, politieagenten, brandweerlieden of medewerkers in de zorg. Door de schaarste aan woonruimte kunnen deze beroepsgroepen onvoldoende passende woonruimte vinden in de gemeente. Dit heeft tot gevolg dat ze elders op zoek gaan naar werk en er een tekort ontstaat in bepaalde gemeenten aan deze beroepsgroepen. Het is noodzakelijk en in het algemeen belang om dit effect te voorkomen, aldus de memorie van toelichting. Door voorrang te verlenen bij een huisvestingsvergunning kunnen gemeenten het tekort binnen de beroepsgroep dus oplossen. Het is aan de gemeenten zelf om in de huisvestingsverordening te bepalen wat zij onder een vitaal beroep verstaan. In de huisvestingsverordening kunnen ook regels worden gestel omtrent het minimum aantal uren of dagen dat een persoon met het vitale beroep werkzaam is in de gemeente. Ook kan binnen een bepaalde beroepsgroep een onderscheid worden gemaakt naar functie. Zo kan bijvoorbeeld een wijkagent wél als vitaal beroep, maar de HR-medewerker van de politie niet als vitaal beroep, worden aangemerkt. In de huisvestingsverordening zal telkens wel moeten worden onderbouwd waarom bepaalde beroepen voor de gemeente vitaal zijn én dat er binnen de gemeente ook schaarste is aan deze beroepen. Onderbouwd moet dus worden dat de voorrangsregels noodzakelijk, proportioneel en geschikt zijn. Toewijzing betaalbare nieuwbouwkoopwoningen Een andere belangrijke wijziging per 1 januari 2024 betreft de mogelijkheid om betaalbare nieuwbouwkoopwoningen toe te wijzen middels een huisvestingsvergunning. Voorheen was de mogelijkheid van toewijzen van koopwoningen alleen toegestaan in de gemeenten op de Waddeneilanden. In het nieuwe artikel 7, lid 2, staat dat de mogelijkheid om voor verkoop bestemde woonruimte aan te wijzen als categorie woonruimte die alleen met een huisvestingsvergunning in gebruik mag worden gegeven of genomen, van toepassing is op nieuw te bouwen koopwoningen met een koopprijs van ten hoogste € 390.000,-. De mogelijkheid om koopwoningen toe te wijzen is zoals gezegd alleen van toepassing op vanaf 1 januari 2024 nog te bouwen betaalbare nieuwbouwkoopwoningen. Dat betekent dat de eerste bewoner/koper van zo’n woning moet beschikken over een huisvestingsvergunning. De opvolgende koper/bewoner heeft al geen huisvestingsvergunning meer nodig. Het oorspronkelijke wetsvoorstel bevatte ruimere toewijzingsmogelijkheden voor betaalbare koopwoningen en beoogde de toewijzing ook mogelijk te maken voor bestaande betaalbare koopwoningen. Dit onderdeel van de wetswijziging is naar aanleiding van een amendement echter komen te vervallen. Leefbaarheid als grondslag voor woonruimtevoorraadbeheer De Huisvestingswet 2014 maakte het voorheen alleen om mogelijk om in de huisvestingsverordening regels te stellen over woonruimtevoorraadbeheer vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardigde effecten van schaarste aan woonruimte. Bij aantoonbare schaarste aan woningen in een bepaalde categorie mogen dan regels worden gesteld over omzetting, woningvorming en splitsing. Uit evaluatieonderzoek is echter gebleken dat de belangrijkste reden voor gemeenten om te willen sturen op het woonruimtevoorraadbeheer niet is gelegen in het bestrijden van schaarste, maar in het behoud van leefbaarheid van de omgeving. Zo willen sommige gemeenten in bepaalde buurten verkamering of woningsplitsing aan banden leggen omdat daarmee de leefbaarheid onder druk kan komen te staan (denk aan tekorten aan parkeerplaatsen en afvalcontainers, of geluidhinder en vervuiling). Vandaar dat het met de gewijzigde Huisvestingswet 2014 mogelijk wordt om in de huisvestingsverordening regels te stellen over woonruimtevoorraad beheer vanuit leefbaarheidsmotieven, zonder dat noodzakelijkerwijs sprake is van schaarste(artikel 2, lid 2, onder b). Leefbaarheid als grondslag voor woonruimtevoorraadbeheer is overigens niet geheel nieuw in de Huisvestingswet 2014. Met de inwerkingtreding van de Wet toeristische verhuur was het al mogelijk vanuit leefbaarheidsmotieven in de huisvestingsverordening beperkingen te stellen aan de verhuur van woningen aan toeristen (artikel 23a – 23h). De mogelijkheid om vanuit leefbaarheidsargumenten regels te stellen in het kader van  woonruimtevoorraadbeheer maakt dat overlap ontstaat met het omgevingsrecht. Gebruikelijk is immers dat onderwerpen zoals parkeren en geluidsoverlast worden gereguleerd in het bestemmingsplan, thans omgevingsplan, of met een omgevingsvergunning. In de memorie van toelichting wordt deze overlap ook onderkend. Volgens de wetgever ligt het voor de hand dat de regels in de Huisvestingswet 2014 over woonruimtevoorraadbeheer op termijn overgaan naar de Omgevingswet.  Gezien de grote implementatieopgave waar gemeenten met de komst van de Omgevingswet al voor komen te staan, is daar op dit moment van afgezien, aldus de toelichting. Provinciaal advies Tot slot is in de gewijzigde Huisvestingswet 2014 een regeling opgenomen over provinciaal advies bij de totstandkoming of wijziging van huisvestingsverordeningen. Het college van burgemeester en wethouders dient bij de voorbereiding van de vaststelling of wijziging van de huisvestingsverordening volgens het nieuwe artikel 6, lid 3, advies te vragen aan gedeputeerde staten over de over de gevolgen voor de regionale woningmarkt, de woningbouwopgave en de toepassing van artikel 14 (bindingseisen). Gedeputeerde staten dienen binnen zes weken advies uit te brengen. Het advies is niet bindend. Het college van burgemeester en wethouders mag gemotiveerd van het advies afwijken.

Op 3 augustus 2022 heeft de rechtbank Gelderland een belangwekkende uitspraak gedaan over de toelaatbaarheid van de activiteiten van een flitsbezorgdienst in de gemeente Nijmegen. De voorzieningenrechter oordeelt dat de bezorgactiviteiten van de flitsbezorgdienst in strijd zijn met het bestemmingsplan, omdat geen sprake is van ‘detailhandel’ zoals gedefinieerd in de planregels. Het bedrijf bood echter ook een click & collect service aan, en was aangesloten bij Too Good to Go. Omdat bij die activiteiten sprake is van levering in de winkel (de klanten komen de boodschappen afhalen), valt dit onder detailhandel en zijn die activiteiten wel toegestaan. Klik hier voor de uitspraak. Achtergrond Flitsbezorger Flink had op een locatie in de gemeente Nijmegen een vestiging van een flitsbezorgdienst geopend. Het college van burgemeester en wethouders legde een last onder dwangsom op omdat het van mening was dat de flitsbezorgdienst niet als ‘detailhandel’ kan worden beschouwd, en daarom in strijd is met het bestemmingsplan. De last onder dwangsom werd in bezwaar gehandhaafd. Ten tijde van de last onder dwangsom bood Flink via het internet en via een app boodschappen en andere producten voor dagelijks gebruik aan en bezorgde zij deze boodschappen via elektrische fietsen bij haar klanten. Naast deze flitsbezorgdiensten bood Flink ten tijde van de uitspraak inmiddels ook een click & collect service aan waarbij klanten de bestelde boodschappen in het pand konden afhalen. Ook konden ter plekke boodschappen worden besteld door de klant. Daartoe waren ter plaatse een toonbank, tablets en uitgestalde goederen aanwezig. Flink was daarnaast aangesloten bij Too Good to Go. Via dat platform kunnen klanten voor een beperkt bedrag dagelijkse producten waarvan de houdbaarheidsdatum bijna is verstreken, kopen en afhalen. De last onder dwangsom strekte er toe dat al deze activiteiten diende te worden gestaakt. Flink gaat in beroep en vraag de voorzieningenrechter om de last onder dwangsom te schorsen. Uitleg van het begrip ‘detailhandel’ Bij de voorzieningenrechter ligt de vraag voor of de activiteiten van Flink voldoen aan het begrip ‘detailhandel’ in de planregels. Dit begrip was als volgt omschreven: ‘het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ter verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die de goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit, met uitzondering van het bieden van gelegenheid om gekochte etenswaren ter plaatse te nuttigen. Onder detailhandel wordt niet verstaan detailhandel in volumineuze goederen’. Blijkens de uitspraak heeft het college prof. dr. F. Steurs van het Instituut voor de Nederlandse taal in Leiden gevraagd de definitie van detailhandel te analyseren. Zij heeft de volgende toelichting gegeven: “Het Nederlands is duidelijk in deze kwestie: na detailhandel: het bedrijfsmatig te koop aanbieden komt een opsomming die niet restrictief is. In het Nederlands worden niet-restrictieve bijzinnen met een komma aangeduid, en dat is hier het geval. Dat betekent dus dat het bedrijfsmatig te koop aanbieden op drie wijzen kan: a) Uitstalling ter verkoop b) Verkopen van goederen c) Leveren van goederen. De drie elementen zijn evenwaardig en kunnen apart worden gebruikt.” De voorzieningenrechter sluit zich aan bij deze uitleg van ‘detailhandel’. De voorzieningenrechter wijkt hier af van eerdere rechtspraak van voorzieningenrechters over min of meer vergelijkbare begripsomschrijvingen van ‘detailhandel’. Volgens deze uitleg lijkt immers de enkele uitstalling ten verkoop (bijvoorbeeld door een deel van de online te bestellen producten in een etalage ten toon te stellen) al voldoende te zijn om van detailhandel te kunnen spreken. Het ter plekke kunnen kopen en/of leveren van producten, en daarbij de publieke toegankelijkheid van het pand, lijkt volgens deze uitleg geen vereiste. Over een gelijkluidende definitie van detailhandel oordeelde de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (uitspraak van 6 april 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:3082) echter dat geen sprake is van alternatieve vereisten. In dat geval zou immers alleen de uitstalling ten verkoop, zonder het daadwerkelijk verkopen of leveren van goederen al als detailhandel moeten worden aangemerkt. De voorzieningenrechter Den Haag overwoog dat sprake moet zijn van de uitstalling ten verkoop en daarnaast het verkopen en/of leveren van goederen aan personen. Het blog over deze uitspraak leest u hier. Ook de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (uitspraak van 27 juli 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:2977) oordeelde over een min of meer vergelijkbare definitie dat voor het bedrijfsmatig te koop aanbieden in elk geval is vereist de uitstalling ten verkoop. De bijzin ‘waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop’ houdt na de komma namelijk op. De woorden ‘en/of’ in de definitiebepaling slaan terug op het verkopen en het verhuren (verhuren was in deze zaak ook onderdeel van de begripsomschrijving). Dit betekent dat er dus hoe dan ook sprake moet zijn van uitstalling ten verkoop. Daarnaast moet aan één van de drie elementen (het verkopen, het verhuren en/of het leveren) zijn voldaan om onder de definitiebepaling te vallen, aldus de voorzieningenrechter. Vallen de activiteiten van Flink onder ‘detailhandel’? De voorzieningenrechter Gelderland toetst of de activiteiten van Flink vervolgens aan de definitie van ‘detailhandel’ voldoen. Daarbij maakt hij een onderscheid tussen enerzijds de flitsbezorging, en anderzijds de click & collect service en de afhaalservice via Too Good to Go. Opvallend is dat de voorzieningenrechter zijn oordeel begint met de overweging dat ‘detailhandel’ in de kern veronderstelt dat op enig moment in het pand contact is tussen de klant en de verkoper. Uit deze overweging valt af te leiden dat, anders dan de uitleg van het begrip ‘detailhandel’ door prof. Steurs doet veronderstellen, het enkele uitstallen van goederen (bijvoorbeeld in een etalage) toch niet voldoende is om van detailhandel te kunnen spreken. Over de flitsbezorgdienst overweegt de voorzieningenrechter vervolgens dat daarbij niet op enig moment contact is in het pand tussen de klant en Flink.  Het pand is in de kern slechts een (klein) distributiecentrum, van waaruit goederen worden vervoerd naar klanten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt ook uit de definitie van detailhandel in het bestemmingsplan dat bij flitsbezorging geen sprake is van detailhandel, aangezien aan geen van de drie criteria wordt voldaan. Er is geen sprake van verkoop ter plaatse omdat de artikelen via het internet of de app worden besteld en betaald. Op het moment dat het personeel in het pand op de hoogte raakt van de bestelling, is de verkoop al afgerond. Verder bevindt zich in het pand wel een stellingkast met enkele producten, maar deze vormen geen uitstalling ten behoeve van de verkoop op internet of via de app. Evenmin is bij flitsbezorging sprake van levering van de goederen op de locatie. De bestelling wordt immers aan huis bezorgd en gaat pas bij het bezorgadres uit de handen van een medewerker van eiseres over op de klant. Over de click & collect service en de afhaalservice via Too Good to Go overweegt de voorzieningenrechter dat daarbij wel contact plaatsvindt met de klant in het pand zelf. Indien de klant een bestelling plaatst en betaalt via het internet, de Too Good to Go-app of ter plaatse en daarna de bestelling zelf ophaalt dan wel meeneemt naar huis, vindt in ieder geval ter plaatse levering plaats. Deze activiteiten kwalificeren daarom wel als detailhandel. De voorzieningenrechter heeft de zaak ‘kort gesloten’, wat wil zeggen dat meteen uitspraak is gedaan in de hoofdzaak. Het beroep wordt gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar wordt vernietigd. De voorzieningenrechter herroept ook de last onder dwangsom en bepaalt, door zelf in de zaak te voorzien, dat deze alleen nog betrekking heeft op de illegale flitsbezorging, en niet op de legale click & collect- en Too Good to Go-activiteiten. Hoe verder? Er zijn inmiddels verschillende uitspraken gedaan door voorzieningenrechters over de vraag of flitsbezorging al dan niet onder het begrip ‘detailhandel’ valt. In de meeste gevallen is tot nu toe geoordeeld dat flitsbezorging niet als detailhandel kan worden aangemerkt. De onderbouwing van dat oordeel is echter wisselend, waarbij ook een rol speelt dat de begripsomschrijving in de planregels  van ‘detailhandel’ van geval tot geval kan verschillen. Flink heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Het is afwachten hoe de Afdeling het begrip ‘detailhandel’ zal uitleggen. Contact Voor vragen kunt u contact opnemen met Cato Blankenstein of een van onze andere specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord.

Een recente uitspraak (ECLI:NL:RVS:2022:2221) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 3 augustus 2022 maakt nog maar eens duidelijk dat het niet eenvoudig is om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken in het zogenoemde Natuurnetwerk Nederland. De Afdeling vernietigt in deze uitspraak een bestemmingsplan van de gemeente Oisterwijk voor een landgoed met drie woonkavels in het Natuurnetwerk. De herbegrenzing van het Natuurnetwerk in de provinciale verordening, waarmee de woonkavels buiten het Natuurnetwerk werden geplaatst, wordt bovendien door de Afdeling onverbindend verklaard. Het Natuurnetwerk Nederland Het Natuurnetwerk Nederland, of NNN, is een netwerk van gebieden in Nederland bestemd voor bestaande en nieuwe natuur. Het netwerk verbindt natuurgebieden aan elkaar en helpt daarmee voorkomen dat planten en dieren in geïsoleerde gebieden uitsterven en natuurgebieden hun waarde verliezen. Het NNN werd vroeger de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) genoemd. De verbindingen tussen de natuurgebieden worden ook wel Ecologische Verbindingszones (EVZ) genoemd. Bescherming op provinciaal niveau De landelijke regels voor het NNN zijn opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro). Het Barro geeft aan de provincies de opdracht om bij provinciale verordening de gebieden aan te wijzen die het NNN vormen. In de provinciale verordening moeten daarbij ook de wezenlijke kenmerken en waarden van de gebieden worden aangewezen. Ook moet de provinciale verordening een beschermingsregime voor het NNN bevatten. Afwijken van dit beschermingsregime is slechts mogelijk indien er: sprake is van een groot openbaar belang; er geen reële alternatieven zijn, en de negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden, oppervlakte en samenhang worden beperkt en de overblijvende effecten gelijkwaardig worden gecompenseerd. Groot openbaar belang Volgens de nota van toelichting bij het Barro moet bij grote openbare belangen worden gedacht aan: veiligheid de drinkwatervoorziening inrichtingen voor de opwekking van elektriciteit met behulp van windenergie of de plaatsing van installaties voor de opsporing winning opslag of het transport van olie en gas. Daarbij moet telkens worden beoordeeld in hoeverre het belang daadwerkelijk zwaarwegend is. Kortetermijnbelangen kwalificeren niet als zwaarwegend, aldus de toelichting. Over het criterium ‘groot openbaar belang’ is ook rechtspraak verschenen: Zo was met de aanleg van een randweg in het NNN in de Friese gemeente Wymbritseradiel wel een groot openbaar belang gediend, gelet op verkeers(veiligheids)problemen in het centrum (ABRvS 19 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BC0506).  Ook bij de aanleg van een nieuwe autosnelweg nabij Rotterdam was een groot openbaar belang gediend (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454). Bij een horecagelegenheid in het NNN, waarmee werd beoogd financiële middelen te generen ten behoeve van het beheer en onderhoud van het natuurgebied, was geen groot openbaar belang gediend (ABRvS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3319). Voorwaarden voor herbegrenzing Het Barro biedt ook de mogelijkheid voor provincies om de begrenzing van het NNN in hun verordening te wijzingen om bepaalde ontwikkelingen mogelijk te maken, maar het mag dan alleen gaan om kleinschalige ontwikkelingen, en alleen onder de voorwaarden dat: de aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden en de samenhang van het natuurnetwerk Nederland beperkt is, de ontwikkeling per saldo gepaard gaat met een versterking van de wezenlijke kenmerken en waarden van het natuurnetwerk Nederland, of een vergroting van de oppervlakte van het natuurnetwerk Nederland, en de oppervlakte van het natuurnetwerk Nederland ten minste gelijk blijft. De uitspraak van 3 augustus 2022 De gemeenteraad van Oisterwijk had een bestemmingsplan vastgesteld voor een landgoed met drie woonhuizen in het Natuurnetwerk Brabant, dat onderdeel is van het NNN. De gemeente zag vermoedelijk zelf al in dat van de afwijkingsmogelijkheid geen gebruik kon worden gemaakt. Bij drie landgoedwoningen zal immers  niet snel een groot openbaar belang gediend zijn. Daarom werd de provincie verzocht om de begrenzing van het NNN aan te passen, zodat de gronden waar de woningen moesten komen, niet langer deel uitmaakte van het Natuurnetwerk. De provincie paste de verordening op verzoek van de gemeente aan. Volgens de provincie konden de gronden ter plaatse van de nieuwe woningen aan het Natuurnetwerk worden onttrokken, omdat elders in het plangebied in natuurcompensatie zou worden voorzien. Deze gronden maakten weliswaar al deel uit van het Natuurnetwerk Brabant, maar er was ter plaatse nog geen natuur gerealiseerd. De gronden bestonden uit grasland en akkers. Volgens de provincie zouden de gronden in het Natuurnetwerk Brabant pas deel uit gaan maken van het landelijke NNN, zodra er daadwerkelijk natuur aanwezig is. De Afdeling oordeelt echter dat de herbegrenzing van het Natuurnetwerk Brabant in de verordening in strijd is met het Barro. Is een gebied in een provinciale verordening aangewezen als Natuurnetwerk (in dit geval Natuurnetwerk Brabant), dan maakt het automatisch ook deel uit van het landelijke NNN. Het doet niet ter zake of de gronden daadwerkelijk uit natuurgebied bestaan of dat er nog natuur moet worden gerealiseerd. Dat betekent dat de verordening in strijd is met de regel in het Barro dat bij herbegrenzing de oppervlakte van het NNN ten minste gelijk blijft. Er werden immers 1,05 ha grond aan het NNN onttrokken, zonder dat elders gronden van dezelfde omvang werden toegevoegd.  De Afdeling verklaart de verordening waarin de herbegrenzing was opgenomen, wegens strijd met het Barro onverbindend, en vernietigt vervolgens het bestemmingsplan van de gemeente. Dat betekent dat het landgoed met de drie woonhuizen er voorlopig niet kan komen. Contact Voor vragen kunt u contact opnemen met Cato Blankenstein of een van onze andere specialisten van het Team Overheid. Zij staan u graag te woord.

In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 6 april 2022 heeft de voorzieningenrechter een verzoek om een voorlopige voorziening van flitsbezorger Flink afgewezen. Totdat het college van B&W van Gouda op het bezwaar beslist heeft, mag Flink in ieder geval niet starten met haar activiteiten in Gouda. Waar gaat deze zaak over? Flink wil vanuit een pand in Gouda flitsbezorgdiensten gaan verrichten. Het college van B&W is van mening dat het geldende bestemmingsplan zich daartegen verzet. Bovendien is het door Flink beoogde gebruik in strijd met een door de gemeenteraad genomen voorbereidingsbesluit die een gebruikswijziging naar een dergelijke flitsbezorgdienst verbiedt. Het college is van mening dat een flitsbezorgdienst met darkstore in strijd is met het bestemmingsplan omdat dit gebruik niet is aan te merken als detailhandel. Om te voorkomen dat het pand toch in gebruik wordt genomen, heeft het college een preventieve last onder dwangsom opgelegd. Flink betoogt dat haar activiteiten wel degelijk kwalificeren als detailhandel als bedoeld in het bestemmingsplan en dat het voorbereidingsbesluit onverbindend is wegens strijd met de Europese dienstenrichtlijn. Oordeel van de voorzieningenrechter In de planregels van het geldende bestemmingsplan is detailhandel als volgt gedefinieerd: “Het bedrijfsmatig te koop aanbieden van goederen, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren aan personen, die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.” De voorzieningenrechter is van oordeel dat in deze definitie van detailhandel sprake moet zijn van uitstalling ten verkoop en dat daarnaast sprake moet zijn van het verkopen en/of leveren van goederen aan personen. Flink stelt zich op het standpunt dat wordt voldaan aan deze definitie omdat zij producten ter plaatse heeft opgeslagen in stellingkasten en omdat het voor bezoekers van de vestiging mogelijk is om via de Flink-app ter plaatse producten te bestellen. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat het op voorhand niet evident is dat hiermee wordt voldaan aan de eis van uitstalling ten verkoop. Het is immers niet mogelijk om buiten de app om in de vestiging producten uit te zoeken en te kopen. De voorzieningenrechter gaat ook niet mee in de stelling van Flink dat het voorbereidingsbesluit in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Weliswaar vormt het voorbereidingsbesluit met het verbod om ter plaatse het gebruik te wijzigen naar een flitsbezorgdienst een territoriale beperking als bedoeld in artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn maar een dergelijke beperking is toegestaan als voldaan wordt aan de eisen dat beperking op grond van het voorbereidingsbesluit niet discriminatoir, noodzakelijk en evenredig is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het niet evident is dat niet aan deze voorwaarden wordt voldaan. De gemeenteraad heeft het voorbereidingsbesluit genomen om het woon- en leefmilieu ter plaatse te beschermen. Het betrokken gebied is vooral een woonmilieu en een flitsbezorgdienst kan voor een inbreuk op dit woonmilieu zorgen, een onaanvaardbare druk op de openbare ruimte veroorzaken en tot verkeersonveilige situaties leiden. Het voorbereidingsbesluit geldt voor maximaal een jaar en het college kan een omgevingsvergunning verlenen voor die plekken in de stad waar een dergelijke dienst wel ruimtelijk aanvaardbaar is. In dit licht acht de voorzieningenrecht het niet evident dat het voorbereidingsbesluit niet noodzakelijk en onevenredig is. Wat betekent deze uitspraak? Weliswaar is sprake van een voorlopig oordeel maar onlangs oordeelde de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag in een verzoek van de flitsbezorgdienst Getir tegen het college van B&W van Oegstgeest gelijkluidend. Hierover schreven wij eerder een blog. De definitie van het begrip detailhandel in het bestemmingsplan is uiteraard bepalend voor de vraag of bepaald gebruik is toegestaan. De definitie van detailhandel is vaak een standaardbepaling die vrijwel in alle bestemmingsplannen voorkomt. De voorlopige oordelen van de voorzieningenrechter inzake Flink en Getir zijn dan ook richtinggevend als het gaat om het begrip detailhandel zoals gedefinieerd in (de meeste) bestemmingsplannen. Het kan voorkomen dat een bestemmingsplan naast detailhandel ook andere typen bedrijven toelaat op een bepaalde locatie. In dat geval kan het zo zijn dat de flitsbezorgdienst weliswaar niet onder detailhandel, maar wel onder een ander type bedrijf valt. Het bestemmingsplan laat de activiteiten dan wel toe. Inmiddels hebben vele gemeenten vanwege de onzekerheid over de vraag of een flitsbezorgdienst binnen een bestemmingsplan is toegestaan, voorbereidingsbesluiten genomen vooruitlopend op een (paraplu)bestemmingsplan waarin deze nieuwe dienstverlening kan worden gereguleerd. Bij de voorbereiding van deze plannen moet rekening gehouden worden met de Dienstenrichtlijn en zal duidelijk gemaakt moeten worden dat beperking van deze dienst niet in strijd komt met de Dienstenrichtlijn. De gemeente Gouda werd in deze kwestie bijgestaan door La Gro Advocaten.